В «Концепции использования информационных технологий в деятельности органов исполнительной власти», созданной Министерством информационных технологий и связи, сказано, что одним из перспективных направлений развития информационных технологий в органах исполнительной власти является развитие ИТ-аутсорсинга. Госструктуры сегодня уже не могут вести «натуральное хозяйство», самостоятельно обеспечивая все свои потребности в ИТ. Но проектов по использованию механизма ИТ-аутсорсинга пока немного, поэтому каждый такой проект привлекает пристальное внимание как государственных ведомств, так и поставщиков аутсорсинговых услуг. Своим опытом и размышлениями об ИТ-аутсорсинге делится Константин Мерзляков, директор Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по Московской области Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

-Константин Семенович, несколько месяцев назад Федеральный кадастровый центр «Земля» Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и компания «АйТи» объявили о начале пилотного проекта, в рамках которого «АйТи» передается весь спектр работ по техническому и системному обслуживанию информационно-вычислительных систем земельных кадастровых палат во всех областях Центрального федерального округа. Чем вызвана такая необходимость?

- Наши задачи как государственного учреждения - предоставление ряда услуг в рамках делегированных нам полномочий, причем решать эти задачи необходимо качественно, в сжатые сроки и в форме, наиболее удобной для граждан. Реализуется это с помощью разнообразных средств и инструментов, в том числе информационных технологий. До недавнего времени все проблемы в области автоматизации решались силами собственных специалистов. В системе Роснедвижимости много лет существует организация, которая называется ФГУП Федеральный кадастровый центр «Земля». Она занимается тем, что устанавливает, поддерживает, обновляет специальный программный комплекс ведения Единого государственного реестра земель и осуществляет поставки компьютерной техники. ФКЦ «Земля» осуществляет поддержку во всех территориальных подразделениях - во всех земельных кадастровых палатах на территории России. Можно было и дальше либо содержать штат ИТ-специалистов, либо отдать часть функций ФКЦ на аутсорсинг.

Если ИТ-аутсорсинг увеличивает эффективность работы - его надо использовать. Мы сейчас находимся в стадии эксперимента - пытаемся понять, насколько этот инструмент целесообразен. Что лучше: по-прежнему содержать многочисленный штат ИТ-специалистов, который, из-за особенностей тарифной сетки, состоит наполовину из пенсионеров, наполовину - из студентов, или сократить штат до нескольких квалифицированных сотрудников, которые будут координировать и анализировать работу компаний-аутсорсеров? Вам кажется, что очевидна правильность второго варианта? Теоретически, да. Но надо все проверить и просчитать, причем просчитать не только эффективность для самой ИТ-структуры, но и для ведомства в целом.

- Вы уже разработали систему критериев, по которым будет оцениваться эффективность?

- Ничего принципиально нового мы не изобретали, эти критерии были выработаны давно, в ходе многолетнего процесса работы с электронными средствами. Это, например, время бесперебойной работы систем, время простоя и тому подобное. Не факт, что аутсорсинг в каждом случае будет улучшать эти показатели. Возможно, что работоспособность системы специалисты компании-аутсорсера восстановят в три раза быстрее, потому что они обладают более высокой квалификацией по сравнению с внутренними специалистами. Но может случиться и наоборот, поскольку сторонние специалисты не обладают знаниями обо всех особенностях системы, а собственный специалист, проработавший с ней достаточно долго, знает досконально и ее, и процессы, которые ею поддерживаются. Поэтому, повторюсь, необходимо все проверить на практике. А главный критерий оценки - устранение неполадок в минимальные сроки с наименьшими затратами ресурсов. Напомню, что в данном случае речь идет только об аутсорсинге техподдержки оборудования и программных средств. Интересно рассмотреть ситуацию аутстаффинга, когда часть персонала выводится за штат организации, а его функции выполняют сотрудники сторонней организации.

- В случае с бизнес-структурами выведение непрофильного персонала за штат автоматически поднимает выработку на человека и ведет к увеличению капитализации компании. А в чем смысл такого подхода для госструктур?

- Как всегда, все упирается в ресурсы. В принципе, конечно, ФКЦ «Земля» силами своих филиалов, разбросанных по всей территории России, выполняет обслуживание земельных кадастровых палат по поддержке программного обеспечения и компьютерной техники. Но для выполнения этой задачи у ФКЦ недостаточно ресурсов - прежде всего людских.
У нас, как у любого федерального государственного учреждения, финансирование зарплат осуществляется по тарифной сетке. Это очень небольшие деньги. И когда мы начинаем ставить вопрос о серьезных работах по поддержке программного обеспечения и оборудования, сталкиваемся с тем, что не можем привлечь специалистов должной квалификации на такие зарплаты. Это во многом является отправной точкой работы со сторонними организациями - сэкономить ресурсы таким образом, чтобы общая сумма была сравнительно невелика, но обслуживание аппаратно-программного комплекса проводилось эффективно.

- Удивительно: из-за того, что собственные квалифицированные специалисты уходят из-за низких зарплат, возникает необходимость в привлечении сторонних специалистов. Но известно, что услуги аутсорсинга недешевы. Как же так: на собственных специалистов денег нет, а на сторонних - есть?

- Мы вынуждены работать в рамках ныне действующей законодательной базы. Есть некий стандарт оплаты труда государственных служащих, работников бюджетной сферы. Делать исключение из этих стандартов для каких-либо категорий сотрудников было бы, с политической точки зрения, неверно. Сегодня сделали исключение для программистов, а завтра соблазн попасть в категорию «исключительных» возникнет еще у сотни-другой категорий. На такие массовые «исключения» ресурсов государства просто не хватит. Надо либо проводить серьезные реформы, связанные с сокращением персонала бюджетных организаций, либо массово поднимать зарплаты. Ни то ни другое, по понятным причинам, пока сделать нереально.

- Дело даже не в том, что ресурсов не хватает. Они, образно говоря, лежат «в другой коробке».

- Совершенно верно. Когда составляется смета, в нее закладываются и расходы на зарплату, и иные расходы. И чаще всего объем средств на иные расходы гораздо больше, чем на зарплату. Но переместить деньги из одной статьи расходов в другую нельзя. В силу этих обстоятельств специалисты сторонней организации более мотивированы финансово, и поэтому, скажем осторожно, стоит предполагать, что эффективность их труда выше. Хотя, конечно, можно привести массу примеров того, как бюджетники за мизерную зарплату работают с невиданным энтузиазмом, а работники коммерческих организаций не дорабатывают.
Итак, одна из основных причин обращения к услугам сторонних организаций за поддержкой программных и аппаратных средств - низкие зарплаты внутренних ИТ-специалистов. Например, у нас бо,льшая часть персонала ИТ-отдела - студенты, потому что только они и идут на такую зарплату.

- Низкие зарплаты собственных специалистов не единственная причина обращения к механизму аутсорсинга?

- Нет, не единственная. Другая важная причина обращения к аутсорсингу - минимизация организационных усилий. Временные ресурсы руководителя и ведущих специалистов в этом случае могут быть направлены на решение других, не менее важных задач. Вообще, смысл аутсорсинга, с моей точки зрения, заключается в двух вещах. Во-первых, убрать от постоянного внимания руководителей и ведущих специалистов непрофильные для них функции. Наша прямая функция - работа с кадастром и выдача выписок населению. Но при этом такая, например, необходимая работа, как уборка помещений, не есть наша обязанность. В нашем штате, конечно, есть уборщицы, но выполнение такого вида работ вполне можно отдать на договор сторонней организации. Так же и работа по поддержанию техники в исправном состоянии - не наша профильная работа, ее вполне можно передать сторонней организации. С программным обеспечением, правда, сложнее. Программы - это наш рабочий инструмент, их поддержка напрямую связана с вопросами информационной безопасности.

На аутсорсинг могут быть вынесены не только непрофильные операции, но и типовые. Эксклюзив, как правило, отдается в «чужие руки» в последнюю очередь. Типовые же операции связаны, например, с работой с программным обеспечением. В частности, у нас недавно, по указанию руководства, проводились работы по замене и обновлению программного комплекса ведения единого государственного реестра земель. Необходимо было в сжатые сроки заменить программное обеспечение во всех сорока филиалах, объединяющих шестьдесят пять территориальных подразделений в Московской области. Без помощи сторонней организации - компании «АйТи» - нам бы не удалось сделать это одномоментно, в нужные сроки, поскольку у ФКЦ «Земля», отвечавшего за эту работу, просто не было необходимых ресурсов.

- Каковы критерии выбора компании-аутсорсера?

- Пока четких критериев нет, поскольку нет и серьезного рынка предложений. Есть немало организаций, декларирующих свои широкие профессиональные возможности в области ИТ-аутсорсинга. Но пока во многих случаях от слов до конкретных дел - «дистанции огромного размера».

- Выбирая партнера, вы смотрите на чужой опыт или ориентируетесь исключительно на свой?

- Пока, к сожалению, исключительно на свой. Масштабных аутсорсинговых проектов с госструктурами еще практически нет, они только разворачиваются. В том-то и дело, что мы оказались, в некотором роде, пионерами, реализуя пилотный проект для системы Роснедвижимости. Компания «АйТи» сейчас обслуживает земельные кадастровые палаты в Центральном федеральном округе России. На нас идет «обкатка» такого рода сотрудничества.

- Именно потому, что таких проектов пока мало, опыт пионеров очень ценен. Как ваши коллеги из других ведомств могут узнать о нем? Многие CIO говорят о нехватке информации в этой области и о том, что неплохо было бы создать координационный центр, который, в том числе, занимался бы и предоставлением развернутой информации об ИТ-аутсорсинге.

- Аутсорсинг - это технологическая процедура, некое вспомогательное средство. Невозможно создать министерство под реализацию каждой технологии. Есть ФЦП «Электронная Россия» и есть федеральные органы, которые координируют деятельность по этой программе. Вероятно, этот вопрос - о координации деятельности госструктур в области типизации и унификации приемов использования ИТ - стоит адресовать туда.

Что касается информации о проектах, то мне ситуация не кажется удручающей. Система госуправления более или менее едина, и никто из нас не живет на отдельной планете. У многих министерств и ведомств объекты, с которыми они работают, одни и те же. Поэтому в процессе постоянного повседневного взаимодействия происходит обмен опытом и информацией, в том числе и в области ИТ-аутсорсинга.

- Расскажите, пожалуйста, подробнее о совместном проекте с компанией «АйТи» по техподдержке - что входит в данном случае в понятие техподдержки, на какие территориальные образования она распространяется?

- Это проект-эксперимент, который проводится на территории Центрального федерального округа. В нем участвуют земельные кадастровые палаты по субъектам федерации ЦФО, ФКЦ «Земля» как заказчик от лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и компания «АйТи» как исполнитель. В рамках проекта исполнитель осуществляет работы по технической поддержке программно-технических комплексов кадастровых палат. Поскольку технологии реализации подобных проектов пока не существует, она создается в процессе реализации проекта.

Реализация проекта происходит в несколько этапов. Во-первых, необходимо было провести инвентаризацию компьютерного оборудования во всех территориальных единицах, вовлеченных в проект. Понятно, что существует бухгалтерская инвентаризационная ведомость, где записаны все материальные объекты, состоящие на инвентарном учете. Однако теперь встала задача наладить толковый учет не с точки зрения бухгалтерско-инвентаризационной, а с точки зрения реального состояния конкретных единиц техники. Например, в каком состоянии находится такой-то монитор, на каком рабочем месте он стоит, какую функцию выполняет это АРМ? Эта информация необходима и мне, как руководителю, для оптимизации распределения техники.
Во-вторых, необходимо было проанализировать состояние техники: какое оборудование нуждается в ремонте, модернизации или замене, - чтобы подавать обоснованную заявку на финансирование данных работ. Это разовая работа, сейчас она близка к завершению.

Третье - текущий ремонт и модернизация оборудования. Техника, в подавляющем большинстве, прослужила уже более трех лет. Соответственно, для современных программных продуктов она морально устарела. Кроме того, сказывается и физический износ. Раньше ремонт проводился собственными силами под девизом «голь на выдумки хитра» или с помощью различных сторонних организаций, привлекаемых для выполнения разовых работ. Теперь, в рамках проекта с «АйТи», мы отдаем весь ремонт - и текущий плановый, и экстренный - на аутсорсинг. Мы получаем конечный результат, не отвлекая людские ресурсы на его достижение.

Кроме того, в рамках проекта был проведен переход на новую версию программного обеспечения. С одной стороны, такой массовый переход на новое ПО был разовой акцией, с другой стороны, это можно считать «генеральной репетицией» передачи поддержки программного комплекса на аутсорсинг, поскольку работы по обновлению и администрированию ПО не заканчиваются никогда.

- Вы предполагаете распространить этот опыт на другие региональные единицы Роснедвижимости?

- Окончательное решение будет за руководством Роснедвижимости, но по предварительным оценкам, у нас нет серьезных негативных отзывов. Конечно, отдельные замечания есть, но это вполне объяснимо - как заказчики, так и поставщики услуг ИТ-аутсорсинга только учатся методом проб и ошибок, поскольку рынок ИТ-аутсорсинга для госструктур еще только начинает формироваться.

Безусловно, потребность в привлечении сторонних специалистов ощущается во всех региональных структурах Роснедвижимости. Работы, которые не связаны с основной производственной деятельностью, но без которых предоставление качественных услуг населению невозможно, могут и должны быть переданы на аутсорсинг.

Конечно, при передаче ИТ-функций в «чужие руки» возникают проблемы. Одна из основных - проблема безопасности информации: сохранность информации, сохранность самой базы данных, ее структуры, чтобы неквалифицированным или злоумышленным вмешательством сторонних организаций она не была непоправимо испорчена. Поэтому мы с некоторой осторожностью подходим к сотрудничеству со сторонними организациями. Разумеется, при заключении договора ответственность компании-аутсорсера за сохранность и целостность информации обязательно подробно оговаривается.
- При передаче техподдержки в регионах может возникнуть еще одна проблема. Если квалификация аутсорсеров в центре приемлема, то региональные компании зачастую не обладают необходимым опытом и набором знаний. Но далеко не каждая центральная компания-аутсорсер имеет развитую региональную сеть.

- Да, такая проблема существует. Поэтому необходим постоянный контроль качества предоставляемых услуг. Для того чтобы осуществлять этот контроль не на интуитивном уровне, а на основе анализа деятельности аутсорсера, надо выстроить систему критериев такого анализа. С организациями, нарушающими стандарты качества, мы будем решительно расставаться.

- Стандарты качества вы будете вырабатывать самостоятельно или совместно с компанией-аутсорсером?

- Конечно, совместно. На то он и эксперимент, чтобы все стороны, принимающие в нем участие, внесли свою лепту в выработку новых подходов и технологий. В том числе и в выработку стандартов качества услуг.

Мы только начинаем работу по проекту, создаются первые документы. Пока это, по большей части, документы технологические, связанные с ведением той или иной технологической процедуры. Но в результате мы и выработанные стандарты оформим документально. Разумеется, они, в первую очередь, будут адаптированы для нашего ведомства, но, будучи переработанными, могут быть применены и в других ведомствах.

- А не возникало ли идеи скоординировать вашу деятельность с другими ведомствами в выработке неких «отраслевых» стандартов, если корректно использование такого термина в данном случае?

- Наверное, не вполне корректно. Задачи, цели и деятельность госструктур очень разнообразны, их невозможно выстроить по «единому ранжиру». Но, с другой стороны, это разнообразие не бесконечно, можно найти и некоторые общие черты. Есть госструктуры, аналогичные нашей по организационно-территориальному строению, например, Федеральная регистрационная служба. В таких ведомствах наш опыт, безусловно, может быть востребован. Но для координирования деятельности в какой-либо области надо, чтобы она приняла массовый характер. А пока, повторюсь, проекты ИТ-аутсорсинга редки и носят экспериментальный характер. Не набрано еще достаточного опыта, который можно обобщить и закрепить в стандартах. Но это вопрос времени.

- Все чаще можно услышать мнение от представителей госструктур, что хорошо было бы, если бы каждая госструктура не занималась «спасением утопающих» собственными силами, а государство приняло бы участие в пропаганде и внедрении практики ИТ-аутсорсинга в своих ведомствах. Что хорошо бы выбрать и профинансировать несколько «показательных» проектов, на примере которых можно было учиться остальным. Как вам кажется, такое начинание реально, и кто должен заниматься координацией?

- На мой взгляд, могут существовать две формы государственной поддержки. Одна - стандартная форма, к которой многие привыкли, - создание еще одной организации. Например, специальной аутсорсинговой организации, куда бы в приказном порядке обращались все госструктуры, нуждающиеся в таких услугах. По предыдущему опыту работы всех госструктур мы знаем, что у каждого ведомства была своя структура, которая удовлетворяла потребности ведомства в ИТ-услугах. Но не думаю, что этот подход возобладает - при создании такого «монстра» возникнет масса отрицательных последствий. Дробление ИТ-функций с последующей передачей их части сторонним, коммерческим организациям - путь более вероятный. Но какой государственной поддержки в этом случае можно ожидать? Не думаю, что эта поддержка выразится в финансировании. Когда государство считает, что ведомство должно осуществлять какую-то функцию, оно на эту функцию выделяет определенные средства. А каким путем и способом это осуществляется, как эти ресурсы расходуются - самостоятельно или посредством обращения к услугам сторонней организации - вопрос второй. Главное, чтобы средства были эффективно потрачены на ту задачу, которая поставлена. Все остальное - технология. И говорить о том, что государство должно выделять средства на освоение технологии, наверное, не стоит.

Поддержка государства может быть необходима с организационной точки зрения. Так, например, в тот проект, к которому сейчас приступает Роснедвижимость, вовлечено большое количество различных организаций - и государственных структур, и компаний бизнес-сектора. Любой масштабный проект требует выстраивания многочисленных сложных связей как между организациями-участниками, так и между отдельными их подразделениями, создания и отработки новых технологий, создания ИТ-инфраструктуры, обучения кадров и так далее. Разумеется, государственный орган, выполняющий на фоне проекта большой объем повседневной текущей работы, в одиночку справиться не может. В этой ситуации ему необходима помощь сторонних специалистов.

Дизайн и поддержка: Silicon Taiga

Обратиться по техническим вопросам