Разговоры о том, что деятельность чиновников должна стать прозрачной для граждан, ведутся в России уже давно. По мнению адептов технологической модернизации, решающую роль в этом процессе могут (и должны) сыграть информационные технологии, которые активно внедряются в рамках программ "Электронное правительство", "Информационное общество" и др. В министерства и ведомства уже были направлены предписания о том, что именно должно содержаться на их веб-сайтах, госзаказы стали размещаться на электронных площадках и т. д. Однако, как показывает практика, для составления некой общей картины того, как же в государстве тратятся деньги, всех этих мер пока недостаточно.
В середине февраля агентство "Интерфакс" обнародовало исследование "Публичные и непубличные данные в области госзакупок на примере Департамента ИТ (ДИТ) правительства Москвы" (за 2011 г.). По признанию специалистов агентства, подобный анализ невозможно было бы провести только на основании информации из открытых источников. И, как ни дико это звучит, для исследования потребовалась добрая воля Департамента. С учетом того что на фоне прочих аналогичных структур деятельность новой команды ДИТ по взаимодействию с общественными институтами выглядит чуть ли не революционной, общей прозрачности российского государства ждать придется еще очень долго.
Исследование "Интерфакса"
По словам главного аналитика "Интерфакса" Галины Джанбаевой, предпосылкой для исследования послужил тот факт, что в области госзакупок даже внутри одной крупной компании осуществить централизованный анализ данных крайне сложно (они рассредоточены в разных отделах, у различных людей, с разной степенью детализации, с различной степенью достоверности). При этом вендоры в лучшем случае могут оценить собственные объемы поставок товаров и услуг, но не в состоянии понять, какова их доля по сравнению с конкурентами.
Поставив себе цель попытаться утолить этот информационный голод, "Интерфакс" закономерно задался вопросом, куда же идти за информацией. Очевидным ответом был официальный сайт РФ с данными о размещении заказов zakupki.gov.ru. Г-жа Джанбаева признает, что на этом ресурсе информация выложена весьма адекватно и неплохо структурирована, но у портала свои, несколько специфические цели. На нем можно найти точечные сведения по проектам и подробно их изучить, но вот провести комплексный анализ система не позволяет. Кроме того, несмотря на обилие данных, с их помощью можно получить ответы все же отнюдь не на все интересующие рынок вопросы. Отсюда, по словам г-жи Джанбаевой, и родилась идея обратиться к одному из крупнейших заказчиков, который бы не побоялся добровольно раскрыть свои данные. ДИТ с его бюджетом порядка 32,5 млрд. руб., что составляет примерно 5% от столичного бюджета и сопоставимо с половиной той суммы, которая ежегодно расходуется на информатизацию на федеральном уровне, на эту роль подходил как нельзя лучше. К радости "Интерфакса" Департамент откликнулся на запрос с большим энтузиазмом - не только согласился предоставить данные, но и сам генерировал идеи относительно того, что еще можно было бы показать и рассмотреть (в каком разрезе).
Об общественном значении состоявшейся в итоге кооперации несколько слов будет сказано ниже. Что же касается сухого остатка, то формальным результатом совместной работы "Интерфакса" и ДИТ стал 20-страничный документ, который сейчас можно скачать на сайте Департамента. Из него, например, следует, что крупнейшим вендором ДИТ в прошлом году стала компания Apple, продукции которой Москва закупила на 1,45 млрд. руб. За ней следует Lenovo с 1,42 млрд. руб. (остальные поставщики отстают от лидеров в разы).
Относительно столь высокой доли Apple г-н Ермолаев сообщил, что такой результат для него неожиданностью разумеется не стал. Техника этой компании не только закупается в школы, но и запросы на ее продукцию наиболее популярны среди представителей исполнительной власти. Почти каждый чиновник хочет получить iPad, причем второй серии. Зачем? Он не знает. В итоге для различных столичных департаментов iPad'ов все равно было закуплено на сумму порядка 6 млн. руб., но, по уверению г-на Ермолаева, недопущенных до конкурсов запросов на эти планшеты было на два порядка больше.
Ключевыми партнерами ДИТ среди интеграторов стали компании "ДПИ-Проекты" (1,6 млрд. руб.), "Аквариус" (1,09 млрд.) и "Астерос" (0,68 млрд.). Больше всего контрактов заключено с компанией "Электронная Москва", 100%-ной дочкой столичного правительства. (При этом г-н Ермолаев отметил, что данное акционерное общество участвовало в торгах на общих основаниях.)
Крупнейшими поставщиками в сфере телекоммуникационных услуг по итогам прошедшего года стали "Комкор" (4,8 млрд. руб.), МГТС (3,6 млрд.) и "Таском" (1,81 млрд.).
Согласно данным исследования, в 77 из 251 торгов участвовал один претендент. При этом в торгах, в которых принимали участие больше пяти претендентов, экономия превысила 40%.
В других торгах зафиксированная экономия оказалась не столь велика - ее среднее значение составило 4,96%. Г-н Ермолаев отметил, что в ДИТ по итогам исследования ожидали увидеть несколько иную цифру. Дело в том, что в ряде конкурсов снижение цены достигало десятков процентов (рекорд среди крупных сделок - 46%). В результате такие контракты заключались на условиях, что поставщик на объем экономии еще докупал ДИТу соответствующего оборудования. В результате сумма контракта увеличивалась, а формальная экономия уменьшалась. Поэтому, по оценкам Департамента, реальная экономия в 2011 г. составляет примерно 10,4%; цель на 2012 г. - 12,75%. Причем эту цифру ДИТ намерен достичь не только за счет прямой закупочной экономии, но и за счет грамотного формирования первоначальной цены. (По убеждению г-на Ермолаева, уронить цену на 2-3% зачастую не столь важно: для некоторых поставщиков даже такое изменение может перевести проект в разряд малоинтересных, и город получит соответствующее качество.)
Совсем иначе г-н Ермолаев относится к чистоте торгов. По его оценкам, в 2011 г. каждый четвертый конкурс проходил со сговором участников, когда компании договаривались между собой не снижать сильно цену - "проигравшие" заранее получали некоторую фиксированную сумму и вели торги крайне пассивно, а "победитель" в итоге заключал контракт по завышенной (не сбитой) цене.
Г-н Ермолаев отмечает, что бороться с этим явлением очень тяжело. (Хотя с его слов можно было понять, что иногда выявить сговор все же удается, и тогда после завершения торгов победителя принуждают снизить сумму заказа.) Поэтому одна из причин, по которой ДИТ идет на раскрытие информации, - создать дополнительный механизм борьбы со сговором и показать поставщикам, что их деятельность теперь будет хорошо видна общественности. Г-н Ермолаев настаивает на том, что экономия для его Департамента крайне важна - бюджет большой, но он все равно дефицитный. Поэтому в 2012 г. в рамках борьбы со сговором станет активно пополняться уже существующий реестр недобросовестных поставщиков. С ним, правда, связана определенная сложность. По словам г-на Ермолаева, в прошлом году каждый второй конкурс проводился среди "цветочных" компаний - ООО "Ромашка", ЗАО "Василек" и т. д. То есть крупнейшие холдинги на миллиардные тендеры выходили для подстраховки с мелкими фирмами-однодневками, которые в случае чего и попадали в черные списки, не нанося репутационного урона их материнским структурам. Так что, как уверяет г-н Ермолаев, в этом году рынку уже было объявлено, что впредь ДИТ хочет видеть на конкурсах исключительно реальные компании.
По результатам исследования г-ну Ермолаеву также пришлось прокомментировать неудовлетворительную статистику в отношении сделок, заключенных с субъектами малого предпринимательства. В соответствии с небезызвестным 94-ФЗ город обязан был разместить у таковых не менее 10% (хотя и не более 20%) заказов. Реальные же результаты ДИТа - 1,8%. Г-н Ермолаев объяснил это значительностью масштабов стоявших в прошлом году задач: проект общегородского видеонаблюдения (150 тыс. камер), обеспечение 14 тыс. городских объектов связью, поставка оборудования в тысячи школ, где заключались четырехлетние контракты, требующие серьезного финансового обеспечения, и т. д.
Эти же факторы стали причиной того, что на рынке телекома более 40% контрактов обеспечило всего 5% поставщиков.
За год участники проведенных ДИТ торгов направили в Федеральную антимонопольную службу 35 жалоб, из которых 22 были признаны необоснованными, 3 были отозваны, по 10 были вынесены решения (в семи случаях - об изменении конкурсной документации, в трех - предписания не выдавать).
Общие выводы и оценки
Если попробовать описать общее настроение участников тематического круглого стола, состоявшегося по результатам презентации "Интерфакса", то стоит процитировать создателя интернет-проекта в области анализа госзакупок "РосГосЗатраты" Ивана Бегтина, который считает, что наибольшее значение представляет не само исследование, а факт того, что оно состоялось, да еще и при добровольном сотрудничестве "препарированного" ведомства.
Заместитель главы Департамента по конкурентной политике Москвы Алексей Данилов отметил ценность того, что отчет был составлен негосударственной структурой - если бы те же цифры предоставило, например, его ведомство, то закономерной реакцией общественности стала бы поговорка "рука руку моет". Здесь же подобные претензии предъявлять достаточно тяжело.
Артем Ермолаев оценил исследование более конкретно. Во-первых, теперь ДИТ в состоянии понять, где у него происходит перекос с точки зрения вендоров - чрезмерная зависимость от того или иного поставщика не является позитивным фактом. Во-вторых, для ДИТ становится более реальным не просто потреблять ИТ, но и развивать саму отрасль - являясь одним из крупнейших заказчиков в стране и обладая таким бюджетом, он действительно в состоянии это делать. В-третьих, ДИТ теперь видит, где он проигрывает в деньгах - имея 1 млрд. оборота, он вправе рассчитывать на самые гибкие условия при закупках.
Впрочем, и для г-на Ермолаева представляется важным, чтобы в деле раскрытия информации участвовал именно некий внешний институт - чтобы не просто ДИТ самостоятельно что-то представлял на суд общественности, но и кто-то со стороны задавал ему конкретные актуальные вопросы.
По словам г-на Ермолаева, его департамент продолжит курс на открытость, причем не только с точки зрения закупок, но и в плане освещения хода реализации самих проектов.
На это заместитель главы Департамента ИТ и связи Аппарата Правительства Евгений Кисляков призвал ДИТ пойти еще дальше и стать пилотным объектом, подключенным к проектируемой федеральными властями системе учета информационных систем, которая позволит проконтролировать не только бюджетную, но и функциональную эффективность государственных вливаний в информатизацию.
В завершении стоит упомянуть точку зрения руководителя Экспертного центра по электронному правительству и информационному обществу Сергея Юркевича, который считает, что в России в принципе уже наметилась общая тенденция на открытие данных, происходящая в рамках создания системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).
Хотелось бы верить.
