Власть и ИКТ: новые пертурбации и старые проблемы

Безусловно, еще рано судить о том, как отразятся на ИТ-индустрии структурные и кадровые перемены в федеральных и региональных органах государственной власти, связанные с вступлением в должность нового президента и утверждением нового главы правительства. В ближайшее время, как предполагают многие участники ИТ-рынка, из-за кадровой неразберихи можно ожидать некоторого сокращения ИТ-расходов госструктур и крупных корпораций и "замораживания" отдельных проектов. Но вскоре, по их мнению, все вернется на свои места и упущенное будет наверстано.

В перспективе стране обещана "преемственность курса" и экономическая политика, основанная на развитии четырех "и": институтов, инфраструктуры, инноваций, инвестиций. Декларации о необходимости перевода экономики на инновационный путь развития и о поддержке высокотехнологичных отраслей давно звучат с самых высоких трибун, но в действительности Россия все прочнее садится на "нефтяную иглу". С 1999-го по 2007 г. доля нефти в экспорте страны увеличилась с 45 до 60%. "Мы говорим об инновационном пути развития, а там этим и не пахнет", - удивился премьер-министр Владимир Путин, комментируя на первом заседании обновленного правительства прогнозные оценки Минэкономразвития.

Судя по всему, вряд ли можно ожидать, что в перспективе эта ситуация кардинально изменится. "Мы пока крайне слабо представлены на динамичных рынках наукоемкой, высокотехнологичной продукции. Замечу - не только на внешнем, но и на собственном даже, на внутреннем рынке страны", - посетовал Владимир Путин, выступая перед депутатами Госдумы. Тем не менее в своей программной речи он заявил о твердом намерении снизить налоговую нагрузку на нефтегазовый сектор. На эту инициативу мгновенно отреагировал российский фондовый рынок - стоимость акций нефтяных компаний значительно выросла, тогда как индекс телекоммуникационного сектора ММВБ, напротив, упал.

Отрасль ИКТ является одним из "локомотивов" декларируемого перевода экономики на "инновационный путь". ИКТ-индустрия развивается достаточно динамично - если в 2000 г. ее доля в ВВП России составляла 3,2%, то в прошлом году она достигла 4,8%. Тем не менее Леонид Рейман, возглавлявший Мининформсвязи с 1999 г., не вошел в состав нового правительства. Он был назначен одним из советников президента Дмитрия Медведева. При этом само Министерство информационных технологий и связи было преобразовано в Министерство связи и массовых коммуникаций. На место "технаря" Леонида Реймана пришел "гуманитарий" Игорь Щеголев. В 2000 г. он был назначен начальником управления пресс-службы администрации президента, а с 2002 г. занимал пост руководителя протокола президента. Не исключено, что приоритетной задачей нового министерства может стать не развитие ИКТ, а вопросы регулирования и контроля СМИ, "отобранных" у Министерства культуры.

Можно вспомнить, что Леонид Рейман однажды на короткое время уже уходил с министерского поста, когда в 2004 г. в ходе административной реформы Министерство связи было объединено с Министерством транспорта. Тогда это решение вызвало недоумение ИТ-сообщества и было быстро пересмотрено. Более того, в названии министерства появились слова "информационные технологии". Нынешние изменения привели к тому, что эти слова пропали.

Конечно, дело не в названии. Хочется верить, что последние структурные и кадровые перемены не приведут к тому, что информационные технологии полностью выпадут не только из названия министерства, но и из сферы внимания нового правительства. Несмотря на очевидный прогресс в развитии ИКТ-рынка, ситуация здесь, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Так, согласно отчету Global Information Technology Report 2007-2008, опубликованному недавно на сайте Всемирного экономического форума, по уровню использования ИТ Россия заняла лишь 72 место из 127 стран мира, в которых проводились исследования. Нас значительно обогнали такие государства, как Ямайка, Мексика, Египет, Уругвай, ЮАР, Сальвадор, Колумбия. На постсоветском пространстве Россию обошли Эстония (20 место), Литва (33), Латвия (44), Азербайджан (67), Украина (70) и Казахстан (71).

Справедливости ради стоит признать, что в последние годы государство неоднократно демонстрировало попытки более активно содействовать развитию ИКТ и других высокотехнологичных отраслей. В первую очередь - по инициативе руководства Мининформсвязи. Можно вспомнить программы строительства ОЭЗ и технопарков, создание "Российской венчурной компании" (под эгидой Минэкономразвития) и "Росинфокоминвеста" (под эгидой Мининформсвязи) для инвестирования перспективных инновационных проектов, планы по господдержке экспорта ПО и т. п. Но все эти благие намерения пока что не принесли ощутимых результатов. На практике их реализация столкнулась с множеством проблем, связанных с традиционными бюрократическими препонами, несовершенством нормативно-правовых документов, межведомственными разногласиями и слабой координацией действий федеральных и региональных властей.

Выступая на недавнем заседании президиума Госсовета, посвященном развитию инновационной системы, вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин посетовал на "неблагоприятную экономическую среду". Он привел в пример Китай, который вырвался в лидеры по экспорту высокотехнологичной продукции, - там кредиты на инновационные проекты можно получить более чем на 10 лет всего под 4-5% годовых. В России создать подобную систему кредитования не позволяет высокая инфляция. Для инновационных проектов нужны "длинные" деньги, а затраты на разработки достаточно рискованны. По этим же причинам сложно привлечь частных инвесторов. Они могут найти множество других, более предсказуемых областей для инвестиций, где успешный результат будет практически гарантирован. Кроме того, сдерживающим фактором остается "закрытость" многих инновационных фирм, непрозрачность их бизнеса, что не позволяет адекватно оценить потенциальные инвестиционные риски.

Помимо инфляции, основные проблемы, препятствующие развитию инновационной экономики, связаны с несовершенством законодательной базы. Депутаты Госдумы предыдущего созыва не сделали практически ничего, чтобы исправить эту ситуацию. Нынешняя Госдума, избранная в декабре прошлого года, возможно, будет более активно работать в этом направлении. Комитет нижней палаты Федерального Собрания по науке преобразован в Комитет по науке и наукоемким технологиям, а в структуре Комитета по информационной политике, технологиям и связи выделен подкомитет по технологическому развитию. Его возглавил Илья Пономарев, входящий во фракцию "Справедливая Россия". Случай, пожалуй, уникальный - депутатом Госдумы стал человек, хорошо знакомый с ИТ-бизнесом "изнутри". В 2002 г., до прихода в "большую политику", Илья Пономарев занимал должность вице-президента компании IBS, был ответственным за диверсификацию бизнеса и выстраивание стратегических отношений с клиентами, а до этого работал вице-президентом компании "Сибинтек", основанной нефтяной корпорацией "ЮКОС".

С начала года возглавляемый им подкомитет по технологическому развитию провел несколько "круглых столов", посвященных обсуждению законопроектов, касающихся введения специального налогового режима для ИТ-компаний, развития технопарков, регулирования венчурных инвестиций. Кроме того, были проведены парламентские слушания на тему "Законодательное обеспечение инновационного развития экономики", в которых приняли участие более 300 человек - депутаты, представители профильных министерств и ведомств, инновационных и инвестиционных компаний, ассоциаций, фондов.

Как отмечали участники парламентских слушаний, нынешние схемы управления экономикой основаны на методах макроэкономического регулирования. В этой ситуации наиболее комфортные условия для развития имеют сырьевые компании, обладающие огромными финансовыми ресурсами и имеющие возможность влиять на экономическую политику государства. Существующая налоговая система, где самым собираемым является НДС, вполне устраивает отрасли с низкой добавленной стоимостью (т. е. сырьевые) и препятствует развитию отраслей с высокой добавленной стоимостью (т. е. инновационных).

Озабоченность этим перекосом в экономике высказал и Владимир Путин, выступая перед депутатами Госдумы в качестве кандидата в премьер-министры: "Если мы не добьемся прорыва на рынки товаров и услуг с высокой долей добавленной стоимости, Россия обречена на уменьшение своей роли в развитии мировой экономики. За всем этим кроются серьезные риски для существования нашей государственности, для обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства". Констатировав этот факт, он в то же время заявил о намерении ввести дополнительные налоговые преференции для нефтегазовой отрасли, отличающейся низкой добавленной стоимостью. А вопрос о возможном снижении бьющего по высокотехнологичным отраслям НДС вновь отложен "до лучших времен".

По мнению участников парламентских слушаний, в ближайшее время при правительстве необходимо создать единый координирующий орган для разработки и реализации инновационной политики (слушания проходили до объявления о структурных преобразованиях в кабинете министров). Сегодня, по словам Ильи Пономарева, ответственность за инновационное развитие распылена между четырьмя ведомствами, каждое из которых курирует узкий круг вопросов.

Правительству рекомендовано "разработать механизмы кредитования, стимулирования и инвестирования для создания благоприятных условий развития высоких технологий, включая технопарки, ОЭЗ, инновационно-технологические центры и т. п.". Предлагается включить в первоочередной план законодательных работ разработку и внесение в Госдуму законопроектов о технопарках и инновационно-технологических центрах, о национальном банке идей и технологий, о венчурных фондах, о свободном программном обеспечении. Этот пакет законов впоследствии может быть объединен в "Инновационный кодекс". Депутатам также рекомендовано ускорить рассмотрение и принятие законопроектов об электронном документе и электронном документообороте, а также об электронной торговле - проекты этих законов уже очень давно "пылятся" в Госдуме. Кроме того, участники парламентских слушаний предложили депутатам "в возможно кратчайшие сроки" провести второе чтение и принять закон "О внесении изменений в часть вторую НК РФ в части создания благоприятных условий для налогоплательщиков, осуществляющих деятельность в области информационных технологий".

В первом чтении законопроект с этим длинным названием "авансом" был принят депутатами Госдумы прошлого созыва осенью 2007 г. Он предусматривает введение специального режима налогообложения для экспортно-ориентированных ИТ-компаний. По словам Ильи Пономарева, предлагаемый в законопроекте режим не стоит называть льготным: "Это альтернативный способ взимания налога с определенной категории налогоплательщиков, аналогичный тому, как, например, любое малое предприятие может перейти на так называемую "упрощенку". Мы отталкиваемся от того, что переход к единому налогу с оборота будет выгоден небольшим компаниям, производящим продукцию с высокой долей добавленной стоимости, которых "душит" НДС".

Законопроект предусматривает освобождение от уплаты налога на прибыль и налога на имущество, а также ЕСН. Эти налоги заменяются единым налогом с оборота - 6%, и, кроме того, компании в полном объеме будут платить отчисления в Пенсионный фонд. Выплата по единому налогу может быть уменьшена на сумму отчислений в Пенсионный фонд, но не более чем на 50%. Кроме того, предполагается, что компании, работающие по специальному режиму налогообложения, не будут платить НДС, за исключением налога, взимаемого при ввозе товаров на территорию России.

Как предусмотрено в законопроекте, чтобы перейти на этот режим налогообложения, компании должны соответствовать жестким требованиям - сумма выручки от реализации ИТ-продуктов и ИТ-услуг не может быть меньше 70% их дохода, при этом не менее 55% этих средств должны поступать от иностранных партнеров. В компании должно работать не менее 20 человек. Еще одним необходимым условием является получение государственной аккредитации в Федеральном агентстве по информационным технологиям. Положение о государственной аккредитации ИТ-компаний правительство утвердило в ноябре прошлого года. Последние данные, опубликованные на сайте агентства, датируются 30 апреля - к этому моменту госаккредитацию получили 111 компаний.

Илья Пономарев считает, что в перспективе на новый режим налогообложения могут перейти не только фирмы, основной бизнес которых заключается в разработке ПО на экспорт, но и другие инновационные компании. Он уверен, что постепенно поддержку получат все участники ИТ-рынка.

По мнению депутата, закон о новом налоговом режиме может вступить в силу уже с 1 января 2009 г. Однако далеко не все разделяют его оптимизм. Если рассмотрение законопроекта и не "заморозят", то во втором и третьем чтениях по инициативе различных ведомств в документ, скорее всего, будут предложены поправки, которые могут изменить его до неузнаваемости. Нечто подобное уже наблюдалось в 2006 г., когда в Госдуме рассматривался вопрос о предоставлении налоговых льгот компаниям, занимающимся разработками экспортного ПО.

Работа над остальными законодательными актами из так называемого "Инновационного кодекса" только начинается. К настоящему времени созданы рабочие группы, которые готовят тексты законопроектов о технопарках и о венчурных инвестициях. Стоит отметить, что работа над этими документами, вопреки сложившимся традициям, ведется открыто и с привлечением представителей отраслевых ассоциаций. Для обсуждения концепций законопроектов подкомитет по технологическому развитию организовал "круглые столы", на которые приглашались представители всех заинтересованных сторон.

"В Мининформсвязи известно примерно о 800 объектах, которые объявили себя технопарками, - отмечает Илья Пономарев. - Но если говорить о технопарке как о комплексе, в котором могут развиваться ИТ-компании, то сейчас их насчитывается не более пятнадцати и большинство из них строятся в рамках госпрограммы".

Программу "Создание в РФ технопарков в сфере высоких технологий" правительство приняло еще в марте 2006 г.: выбрано семь регионов, где на базе существующих университетов, научных центров и академгородков будут созданы восемь пилотных технопарков. Это Московская область (Дмитровский район и пос. Черноголовка), Санкт-Петербург, Новосибирск, Калужская и Тюменская области, Татарстан и Нижний Новгород. В конце прошлого года в госпрограмму была включена и Кемеровская область. На строительство технопарков из федерального бюджета уже выделено более 2 млрд. руб. До 2010 г. на эту программу предполагается потратить еще 7 млрд. Кроме того, в дополнение к федеральным средствам 9 млрд. руб. должны выделить бюджеты регионов, на территории которых строятся технопарки. Предполагается, что еще 50 млрд. руб. вложат частные инвесторы.

Как прогнозировало руководство Мининформсвязи, уже в 2008 г. численность рабочих мест в технопарках должна была составить 19 тыс., а стоимость продукции, произведенной компаниями-резидентами, - 20 млрд. руб. Однако в действительности строительство технопарков начато лишь в двух регионах - в Новосибирске и Татарстане. Илья Пономарев связывает это с проволочками Минфина: "Деньги на строительство должны были быть переведены в середине 2007 г., а произошло это лишь 25 декабря. Только два региона героически делали все на свои деньги". По его словам, в этом году технопарки начнут строиться в Обнинске, Нижнем Новгороде, Тюмени и Кемерове, в 2009 г. - в Санкт-Петербурге и Черноголовке.

Можно вспомнить, что символический "первый камень" питерской стройки в торжественной обстановке был заложен еще в апреле 2006 г., когда состоялось подписание соглашения между Мининформсвязи, правительством города и Государственным университетом телекоммуникаций им. Бонч-Бруевича (СПбГУТ) о создании технопарка в сфере высоких технологий. Предполагалось, что его строительство завершится в 2009 г., однако недавно стало известно, что только компания-застройщик будет выбрана не ранее середины 2009 г.

Конечно, столь вызывающее торможение реализации госпрограммы объясняется не только "кознями" Минфина. Как утверждает Илья Пономарев, программа создания технопарков разрабатывалась таким образом, чтобы ее можно было бы реализовать в рамках действующих законов. Но тем не менее остался ряд "серых зон", которые вызывают споры юристов. В частности, это касается земельного законодательства. Естественно, региональные чиновники предпочитают не рисковать и без особой нужды не берут на себя ответственность за решение тех или иных вопросов.

Разрабатываемый закон помимо закрытия "серых зон" в законодательстве должен дать определение технопарка и прописать роли его участников: государства, резидентов, инвесторов (девелоперов). Кроме того, в нем должны быть сформулированы механизмы управления технопарками и определены принципы формирования резидентной политики. По мнению Ильи Пономарева, в законопроект нельзя включать инициативы, которые повлекли бы дополнительные расходы бюджета, - в этом случае сроки его принятия автоматически отодвинутся на неопределенное время. По этой же причине не нужно добиваться и налоговых льгот - депутат считает, что инновационные компании смогут воспользоваться специальным режимом налогообложения, о котором говорилось выше. Кроме того, в этом законопроекте не стоит давать определения инновационной политики как таковой, иначе его рассмотрение выльется в бесконечный схоластический спор.

В законе предлагается отразить основные принципы функционирования технопарков: они должны обеспечивать рост инновационной активности, не зависеть от госфинансирования (после завершения строительства) и быть устойчивыми к попыткам сменить профиль деятельности. Технопарк должен стать привлекательным для инвесторов, а результаты его работы - отвечать интересам инициаторов его создания (федерального центра и региона).

К слову, регионы нередко опережают инертную и забюрократизированную Госдуму в законотворческой деятельности, регламентирующей инновационную политику. Как сообщил на "круглом столе" заместитель начальника департамента экономического развития администрации Кемеровской области Дмитрий Исламов, в их регионе уже разработан пакет законов по поддержке инноваций, включая закон о технопарках. Понятие "технопарк" определяется в нем как "форма совместной инновационной деятельности научных, проектно-конструкторских, образовательных организаций, промышленных предприятий (их подразделений), инвесторов и других участников рынка, компактно располагающихся на обособленной территории". Помимо прочего, в документе прописаны льготы по местным налогам и сборам, льготы по аренде, предусмотрено субсидирование процентной ставки по банковским кредитам, вводится механизм проведения экспертизы проектов за счет бюджета.

Темой еще одного "круглого стола", проводившегося подкомитетом по технологическому развитию, стали вопросы законодательного регулирования деятельности венчурных инвестиционных фондов. По мнению его участников, действующий в настоящее время закон "Об инвестиционных фондах" не отвечает современным требованиям и не учитывает специфику, присущую венчурному инвестированию. В ходе обсуждения выявилось два возможных подхода к разработке нового законопроекта. Первый предполагает внесение поправок в действующие законы, второй - разработку отдельного закона о венчурных инвестициях. По мнению председателя правления "Национального содружества бизнес-ангелов" Александра Каширина, не стоит "изобретать велосипед" - достаточно изучить и адаптировать зарубежный опыт законодательного регулирования венчурных инвестиций. А генеральный директор фонда "Роскоминвест" Григорий Бунатян считает, что при желании можно эффективно использовать и развивать уже опробованные в России схемы привлечения инвестиций. В качестве примера он привел Калининградскую область - объем инвестиций в ее экономику за два с половиной года вырос с 67 млн. до 2,5 млрд. долл.

Первый вариант законопроекта о венчурном инвестировании будет готов к концу лета. Предполагается, что после обсуждения в комитете в сентябре его внесут на рассмотрение Госдумы. Осенью, по мнению Ильи Пономарева, может состояться и первое чтение законопроекта о технопарках. Второе чтение законопроекта о специальном налоговом режиме для экспортно-ориентированных ИТ-компаний намечалось провести в ходе нынешней весенней сессии (она может завершиться в июле). Но не исключено, что жизнь внесет свои коррективы - новое правительство наверняка предложит депутатам рассмотреть в приоритетном порядке множество других, более важных, с его точки зрения, законодательных инициатив. В том числе законопроектов о снижении налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль...