Приоткрытые двери

18 октября 2005 года в Санкт-Петербурге состоялся судебный процесс, который многие аналитики уже признали исторически значимым для дальнейшей судьбы всей российской информатизации. Дзержинский районный суд заслушивал иск, предъявленный Институтом развития свободы информации к нескольким федеральным органам исполнительной власти, не потрудившимся до сих пор создать свои представительства в глобальной сети либо сделавшим это формально, без достаточного контентно-сервисного наполнения. Причем дело это было не только рассмотрено, но и однозначно решено в пользу истца. И в ноябре, после того, как поступившее от ответчиков кассационное заявление было отклонено, первое в практике нашего судопроизводства постановление «об официальных интернет-сайтах федеральных исполнительных органов» вступило в законную силу.

Суть дела состоит в том, что до настоящего времени из 84 министерств и ведомств России три - Федеральная служба охраны, Главное управление специальных программ президента и недавно созданная Федеральная аэронавигационная служба - не имеют собственных веб-структур, что противоречит правительственному указу № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым все эти учреждения должны обладать официальными сайтами и размещать на них информацию о своей деятельности согласно утвержденному перечню. Созданный весной 2004 г. в качестве некоммерческой общественной организации Институт развития свободы информации (ИРСИ) уже неоднократно обращался в судебные инстанции с претензиями о невыполнении теми или иными государственными чиновниками этого правительственного постановления. Но если, скажем, прежние его жалобы в адрес Министерства здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования возымели действие еще до рассмотрения дел по существу и все эти ведомства открыли свои сетевые порталы, не дожидаясь судебного процесса, то в октябре суду пришлось рассматривать иск ИРСИ к трем «отстающим» госслужбам, как говорится, по полной программе. В результате Дзержинский районный суд принял первое в российской истории решение, которым признается не только факт нарушения конституционного права граждан на доступ к сведениям о работе органов государственного управления, но также возможность и необходимость реализации этого права с помощью современных информационных технологий.

Бессистемная система

Но проблема информирования общества о деятельности государства, конечно же, не ограничивается одним только созданием и насыщением ведомственных веб-представительств. Существенное повышение уровня прозрачности и подотчетности операционной деятельности органов государственной власти возможно только при условии комплексной электронизации и административного реинжиниринга базовых институтов государственного управления (то есть при переходе на интенсивное использование информационно-коммуникационных технологий в их деятельности). Использование информационных технологий и систем в сфере органов федеральной власти для повышения эффективности государственного управления на высшем уровне должно было по изначальному замыслу представлять собой одну из главнейших задач ФЦП «Электронная Россия». И несмотря на постоянные сетования руководства различных министерств, агентств и служб на отсутствие должной централизованной поддержки решения этих задач, заключающееся, по их мнению, в постоянном недофинансировании этой программы, с точки зрения бюджетных расходов на ее обеспечение с каждым годом наблюдается все более заметный и ощутимый прогресс.

В абсолютном выражении совокупные затраты государства на внедрение и использование информационных технологий в 2004 г. увеличились по сравнению с предыдущим годом в 2,5 раза, и в 2005 г. эта тенденция сохранялась. По подсчетам Минэкономразвития, общая сумма бюджетных средств, израсходованных на информатизацию всеми органами госвласти России, составила в позапрошлом году около 50 млрд. рублей, а в прошлом (по предварительным данным) приблизилась к 100 млрд. Для того чтобы понять масштабы роста затрат власти на собственную информатизацию, достаточно сказать, что за три предыдущих года (с 2001 по 2003) на эти цели было потрачено 70 млрд. рублей, из которых большая часть (около 45 млрд. руб.) пришлась на информатизацию федеральных министерств и ведомств. Результаты исследования экспертов CNews Analytics свидетельствуют о том, что в 2004 г. затраты 66 федеральных министерств и ведомств, чьи ИТ-бюджеты являются открытыми, равнялись 17,9 млрд. рублей. И если ориентироваться на неизменность принципов долевого распределения государственных средств, выделяемых на общенациональную административную информатизацию, то получается, что в истекшем году всеми 84 институтами федеральной власти было истрачено на эти цели не менее 40-45 млрд. рублей.

При этом даже сами чиновники министерств и ведомств федерального уровня признают, что значительная часть этих средств тратится нерационально, называя среди основных причин слабый контроль за распределением средств в соответствии с заявленными направлениями расходования, дефицит квалифицированных ИТ-кадров или нехватку аналитических систем, контролирующих качество информационно-стратегических решений. Все это, очевидно, так, но суть проблемы неэффективности технологического переоснащения власти и превращения его из «ползучей компьютеризации» в строительство полноценного электронного государства значительно глубже. «По итогам нескольких лет выполнения ФЦП „Электронная Россия" приходится констатировать отсутствие электронных административных норм и стандартов, регламентирующих деятельность органов государственной власти, их взаимодействие друг с другом, с хозяйствующими субъектами и с населением, - утверждает профессор МГУ Валерий Васенин, известный отечественный авторитет в области организации информационных процессов. - Без такого набора четко обозначенных, документированных, прошедших широкое обсуждение, научно обоснованных и принятых на правительственном уровне стандартизированных действий хотя бы в основных социально-экономических сферах, никакое технологическое продвижение в направлении повышения эффективности государственного управления просто невозможно».

Эффект сложения реформ

Массовая установка компьютеров и их регулярная замена на более мощные, закупка дорогостоящего программного обеспечения, бессистемное создание информационных систем не способствовали и не способствуют улучшению деятельности государства в целом, хотя, возможно, и помогали решению локальных задач отдельных ведомств или конкретных чиновников. «Тотальная информатизация» федеральных служб за последние годы привела к обострению традиционных болезней нашей государственной системы, придав им целый ряд новых характерных черт. Дублирование разработок вынуждало платить дважды и трижды за одинаковые системы для разных ведомств, «распиливание» бюджета позволяло процветать коррупционным интересам в ущерб достижению практических результатов, низкая конкуренция среди поставщиков заставляла переплачивать за решения, аналоги которых можно было приобрести и внедрить значительно дешевле, ну а нежелание ведомств делиться друг с другом информацией замыкало этот порочный круг, делая невозможным осуществление продуктивных межведомственных проектов и стимулируя все то же бесконечное дублирование планов, схем и комплексов.

В 2004 г. к этим хроническим бедам добавилась еще одна - беспрецедентная по скорости и по масштабам административная реформа. В 2003 г. в президентском Послании в качестве основного препятствия экономическим реформам была названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Тем самым были поставлены задачи политической (радикальное сокращение функций государственных органов), правовой (необходимость формирования эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством) и административной («…за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов») реформ. Все эти разнородные задачи были объединены под общим названием «административная реформа», которая формально началась с Указа Президента № 824 от 23 июля 2003 г., зафиксировавшего цели политического ограничения числа функций государства и административного изменения структуры органов государственной власти с перераспределением между ними различных государственных функций. Этим же указом в практику российского государственного строительства была введена популярная за рубежом модель «сервисного государства», обязанного развивать и оказывать обществу специализированные услуги.

Реализация ФЦП «Электронная Россия» началась за год до административной реформы и никак не была с ней связана. Как следствие, два этих - на первый взгляд взаимодополняющих - реформенных процесса не помогли, а во многом даже помешали друг другу. Одним из результатов административной реформы стало, в частности, укрупнение внутренней организационной структуры федеральных органов. Во многих министерствах и ведомствах произошло упразднение позиций заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти и руководителя подразделения, ответственных за внедрение ИТ. Статус самого подразделения информатизации был понижен, порой весьма значительно. Произошло его переподчинение, в ряде случаев - укрупнение, и включение в состав других структурных единиц - управления делами, управления материально-техническими ресурсами, управления по информационной политике, управления по безопасности. Результатом таких преобразований стали кадровые потери - уход классных специалистов в сфере информационных технологий, в основном сотрудников среднего управленческого звена, руководителей проектов информатизации.

Впрочем, на пересечении технологической и административной реформ возникли и другие, еще более значительные противоречия и барьеры. «Поэтому неудивительно, что, несмотря на значительные затраты на информатизацию государственных органов, качество государственного управления в России за последнее время отнюдь не улучшилось, - констатирует вице-президент компании TechInvestLab Виктор Агроскин. - Ведь основной упор делался на „электронизацию" согласно требованиям конкретного функционального заказчика нескольких внутриведомственных, межведомственных и региональных „пилотных проектов", и неизбежный в этом случае конфликт интересов полностью игнорировался. В итоге было создано несколько информационных систем, а также ряд порталов, мало чем отличающихся от тех информационных систем и интернет-сайтов, которые создавались по всей стране в рамках обычной бюджетной информатизации безо всякой связи с ФЦП „Электронная Россия"».

Социальная ориентация

По мере приближения к концу 2005 года и в высших государственных инстанциях, и в отечественном ИТ-сообществе, и в среде аналитиков и экспертов в очередной раз активизировались рассуждения о том, что информатизация власти наконец-таки начинает приобретать по-настоящему комплексный, интегрированный характер и переориентироваться в сторону обеспечения прозрачности работы правительственных органов и строительства того самого «сервисного государства», которое должно быть прежде всего нацелено на оказание общественных услуг. Интенсивность обсуждения этих вопросов во многом объясняется тем, что принятые в течение истекшего года общенациональные программы первоочередного значения (в области здравоохранения, образования и строительства доступного жилья) поставили под серьезное сомнение продолжение тенденции неуклонного и почти безотчетного повышения бюджетных расходов на техническое и технологическое переоборудование министерств и ведомств. К тому же, в рамках многочисленных инициатив формирования «электронного государства» возникли законопроекты, общественное внимание к которым оказывается ничуть не ниже того, которое Институт развития свободы информации проявляет к исполнению постановления об интернет-представительствах федеральных органов власти.

Так, например, концепция проведения административной реформы на 2006-2010 гг. предусматривает повышение удовлетворенности граждан качеством госуслуг с нынешних 14% до 70%. Другой целью дальнейшего проведения административной реформы является радикальное снижение издержек бизнеса от пользования госуслугами. По данным Министерства экономического развития и торговли, на сегодняшний день малый бизнес направляет на оплату госуслуг 8,5% от выручки. Предполагается, что к 2008 г. эти издержки должны сократиться до 5%, а к 2010 г. - до 3%. И в достижении этой цели руководство МЭРТ первостепенную роль отводит услугам, оказываемым государством посредством ИКТ и, в частности, веб-технологий и Интернета.

В последний день ноября 2005 г. состоялось экспертное совещание в рамках проекта «Разработка стратегии информационного регулирования в России». Главной темой обсуждения стала концепция законопроекта «Об информационной открытости органов власти». Несмотря на то что концепция этого законопроекта относительно нова, проблеме раскрытия информации о деятельности государства более 15 лет, а самому закону - почти три года. Так, еще в марте 2003 года специалистами МЭРТ был разработан проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Его предполагалось вынести на обсуждение правительства России в марте 2004 года, однако этого так и не произошло. Впоследствии законопроект был «зарублен» из-за множества критических замечаний со стороны тридцати министерств, которые должны были согласовать текст. Теперь МЭРТ собирается сделать вторую попытку внести его на рассмотрение правительства страны. Однако конкретные сроки не называются, поскольку активное сопротивление закону оказывают, в первую очередь, федеральные органы исполнительной власти.

С другой стороны, по мнению эксперта рабочей группы при МЭРТ Алексея Каптерева, такое положение дел сложилось еще и из-за малой актуальности закона для населения. «Открытость информации - это, в первую очередь, вопрос культуры населения», - подчеркивает он, при этом не опровергая точку зрения директора Института федерализма и гражданского общества Александра Аринина, уверенного в том, что «сетевая открытость» деятельности и решений органов власти является эффективным средством борьбы с государственной коррупцией. «Все постановления должны вступать в силу только через Интернет, - считает он. - Вся информация о власти должна быть доступной для граждан, бесплатной и храниться бессрочно». Пока же использование министерствами и ведомствами глобальной сети для информирования общественности напоминает немного приоткрытую дверь: и запертой ее назвать нельзя, и увидеть через образовавшуюся щель то, что происходит за ней, невозможно. А ведь, как гласит старинная английская пословица, «дверь может быть либо открыта, либо закрыта; третьего не дано, ибо оно - от лукавого».

Российская власть в Интернете

«Тор-10» рейтинга качества веб-представительств федеральных органов власти России

В результате исследования всех существующих сайтов и порталов федерального правительства получены следующие выводы:

В ряде случаев информация о функциях и деятельности органов государственной власти была недостаточно полной и (или) носила формальный характер. В последнем случае федеральные органы государственной власти ограничились лишь размещением нормативного документа, регулирующего данный орган власти. В то же время на половине исследованных сайтов удалось обнаружить достаточно полную информацию о деятельности органа государственной власти, его основных задачах и функциях, включая справку об истории создания органа власти или соответствующей сферы регулирования. Одним из вариантов качественного представления информации можно считать периодическое пополнение соответствующих разделов, посвященных ознакомительной информации о деятельности, задачах, функциях органа государственной власти; при этом информация подается в лаконичной и удобной для восприятия форме. Для более полного ознакомления посетитель сайта «направляется» (посредством линеек навигации) в другие разделы, например, «Нормативные документы» или «Руководство».

Информация о руководителе органа госвласти и о его заместителях имеется на 95% всех существующих сайтов, однако на 24% веб-узлов она носит неполный характер, а в 5% случаев отсутствует.

Информация об организационной структуре органов власти отсутствует на 9,5% сайтов. При этом на 49% интернет-представительств она представлена в текстовой, а на 41% сайтов - в графической форме.

Подробная контактная информация содержится на 27% сайтов; на 65% она представлена недостаточно подробно (наиболее распространенный недостаток - отсутствие часов работы служб и подразделений или часов приема граждан).

Периодически обновляемая и структурированная новостная лента отмечена у 52% интернет-сайтов; на остальных веб-ресурсах новости обновляются эпизодически, перемешаны с другой информацией, разбросаны по всему порталу (40%) либо совсем отсутствуют (8%).

Пресс-релизы и информационные сообщения обнаружены на 57% сайтов; у остальных 43% они отсутствуют.

Мониторинг (обзоры) СМИ, затрагивающий деятельность государственных федеральных органов власти, ведется на 56% сайтов (на 44% веб-узлов такой информации нет).

Ответы на вопросы журналистов руководителей и персонала госорганов (интервью) зафиксированы на 62% сайтов.

Статистические данные по отрасли и аналитические материалы, публикуемые органами власти в соответствии с их функциями, имеются на 70% сайтов, однако подробную и достаточно полную информацию удалось обнаружить только на 18% сайтов; на 30% сайтов аналитические и статистические материалы отсутствовали.

Большая часть сайтов - 68,3% - не содержит подборки ответов на наиболее часто приходящие на веб-узел вопросы.

(Источник: CNews Analytics)