ИКТ в госсекторе: первые итоги перезагрузки

Масштабная конференция с таким названием, организованная 26 сентября 2013 г. CNews Analytics и CNews Conferences, коснулась самых разных аспектов информатизации госсектора. Немало докладов касалось электронного правительства и портала госуслуг. В этих сферах сделано много, но предстоит еще больше. В основном требуются тестирование и отладка заявленных сервисов.

Многие области деятельности организаций госсектора информатизированы. В разработке и внедрении ИТ-систем участвуют десятки и сотни вендоров. Среди ключевых можно выделить «Ростелеком», предоставляющий оборудование и каналы связи, объединяющие федеральные и региональные ведомства, и программное обеспечение для обслуживания электронного правительства. Один из последних завершенных проектов, по словам Дмитрия Гуртова, исполнительного директора и директора департамента регионального развития проекта «Информационное общество» компании «Ростелеком», связан с созданием конструктора форм для описания электронных госуслуг на федеральном портале.

С 2010 г. «Ростелеком» принимает активное участие в проектах РИЭП, МИС, ЖКХ и др.

Пилотные проекты по его адаптации успешно завершены в нескольких российских регионах, конструктор готов к массовому внедрению во всех субъектах федерации. «Ростелекомом» разработаны методические материалы, курсы и методология подключения новых услуг. Так, каждый предлагаемый регионом новый сервис проходит тестирование на специальных стендах и затем уже публикуется на портале госуслуг. Помимо этого, внедряются рабочие места регионального оператора, развивается ряд проектов в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, а также поддерживается инфраструктура для проектов, связанных с безопасностью города: это не только камеры наблюдения, уже подключенные во многих российских городах, но и системы оповещения, диспетчерские центры. Так, информационная система для здравоохранения опробована уже в 32 регионах РФ, применяется в свыше 2,1 тыс. медучреждений, а число записавшихся на прием ко врачу через электронную регистратуру составляет почти 7 млн человек.

Весьма активно работают с госпредприятиями и банки - не секрет, что целый ряд услуг являются платными. Создавать для их обслуживания какую-то отдельную инфраструктуру бессмысленно: у банков уже существует и сеть банкоматов, и филиальные сети, и налажены коммуникации с клиентами различных социальных слоев. Надо лишь научиться пользоваться всем этим «хозяйством». Одна из особенностей оплаты за госуслуги, по словам Андрея Чучелова, генерального директора BSS Engineering, заключается в том, что потребители услуг и плательщики - не всегда одно и то же (скажем, родители оплачивают услуги дошкольных учреждений, школ и др.), потому идентификация потребителя - одна из основных проблем. Тем не менее проект продолжает развиваться. В настоящее время в рамках созданной инфраструктуры обслуживается около 660 учреждений, подключено 11 кредитных организаций, которые за прошедший год обработали почти 128 тыс. переводов на сумму 215,8 млн руб.

Технологии и решения

Собранные в предыдущей главе проекты уже реализованы или близки к завершению, но ими информатизация госсектора не ограничивается. Рост числа госуслуг, создание ведомственных систем рано или поздно потребуют расширения спектра применяемых решений. Это касается и железа, и софта.

Владимир Волков, технический директор компании «Техносерв», отметил, что есть идеологическая недоработка и в существующих ИТ-системах, активно применяемых в госсекторе. Связана она не столько с функционалом, сколько с сопровождением. С 2011 г. требования к ИТ-системам для госсектора ужесточились, однако с точки зрения эксплуатации проблем с такими продуктами порой многовато. Поддержкой обычно занимается несколько компаний, каждая отвечает только за свой участок, а не за обеспечение работоспособности всей системы. Вполне возможна ситуация, когда каждый участник решает возникшую проблему в отведенный в договорах срок и никаких претензий к ним быть не может. Но проблемы же имеют обыкновение накапливаться, и каждую следующую будет решать другой интегратор. В результате время простоя той или иной системы и недоступности соответствующей услуги увеличивается катастрофически. Выход из положения - прибегать к системе управлению эксплуатацией и изменениями ИТ-решений.

Информатизация госсектора выходит на новый этап: число новых систем снизилось

Источник: «Техносерв», 2013

Еще одну причину столь неспешного развития электронного правительства озвучил Сергей Грищенко, директор по работе с клиентами, Informatica Россия и СНГ. По его мнению, несмотря на то, что уровень отдельных ИТ-систем достаточно высок, они зачастую слабо интегрированы между собой, характерно это не только для России. Почти отсутствует интеграция между кредитными организациями и госструктурами через СМЭВ, подчеркнул Андрей Федорец, генеральный директор компании «АйДиСистемс». Он добавил, что сегодня сложно правильно идентифицировать плательщиков и потребителей услуг или взаимодействовать компаниям, работающим на федеральном уровне с региональными ведомственными ИТ-системами и порталами. Если разрешить на уровне нормативных актов обмениваться большим числом документов, то цепочка «юридическое/физическое лицо - кредитная организация - государство» позволит расширить число оказываемых услуг и обеспечит при этом двухсторонний канал связи.

Андрей Линев, генеральный директор компании «ИнтерТраст», напомнил, что российскому рынку документооборота в следующем году исполняется 20 лет. За это время рынок развивался достаточно логично, вендоры реагировали на запросы заказчиков и наращивали функционал продуктов. Сегодня системы документооборота имеют примерно одинаковую функциональность. Новые идеи в этой сфере появляются примерно раз в 3-5 лет, и сегодня рынок СЭД в ситуации неопределенности, куда двигаться дальше: в сторону ли интеграции с другими системами, в облака ли. Классические СЭД по-прежнему нужны для делопроизводства, управления контентом, атрибутирования и обеспечения жизненного цикла документа. Однако системы документооборота нового поколения, по мнению Андрея Линева, должны быть выполнены в сервисной архитектуре. При этом становятся актуальными задачи настраиваемых интерфейсов, персонализации получаемого контента, поддержки стандартных и нестандартных бизнес-процессов, а также элементы взаимодействия, аналогичные тем, что используются в Facebook и других социальных сетях.

Многие типовые ИТ-решения для госсектора, по словам Татьяны Батаровой, руководителя направления департамента комплексных проектов «Ланит», разработаны на открытых стандартах и продуктах, что не требует дополнительных лицензионных отчислений и каких-то существенных затрат на адаптацию. Но с этим мнением не согласился Вадим Деянышев, генеральный директор компании «АйТи. Ведомственные системы». Конечно, типовые решения имеют право на существование, но на практике они не могут покрыть весь спектр потребностей регионов - там своя специфика структуры власти, бюджетов, плотности населения, развитости ИКТ и др. Стоимость «кастомизации» зачастую превышает разработку с нуля.

И открытые, и централизованные решения работают на платформах Microsoft, представленных Ольгой Карпман, менеджером по продвижению решения для дата-центров Microsoft, - не только и не столько традиционных десктопных, сколько в серверных платформах и облачной системе Azure. Эти продукты сертифицированы, могут использоваться при обработке персональной информации и, помимо прочего, включают в себя полный стек технологий от разработки до тестирования и развертывания.

ИТ-решение и новый электронный сервис недостаточно разработать, его еще нужно подвергнуть тщательному тестированию. И в компаниях, и в ведомствах госсектора нередко используется широкий спектр ПО - наряду с новейшими системами применяется устаревшее ПО, которое уже сложно масштабировать и модифицировать. Разработчики интегрируют продукты на уровне приложений, данных, информационных ресурсов, веб-сервисов или с использованием промежуточного ПО. Как отмечает Ольга Суша, директор департамента тестирования корпоративных систем, «Технологии качества» (A1QA), дальнейшая задача - это тестирование распределенных систем, которое позволяет определить, а насколько эффективно они взаимодействуют.

Такие продукты приходится исследовать на основе интеграционных подходов и на компонентном и на системном уровне. При этом важно учитывать, как мигрируют данные между системами, в каком режиме и какими методами обеспечивается это взаимодействие - на уровне файлов, БД, общих библиотек или при обмене сообщениями. Все тесты, кроме того, следует начинать с самых ранних этапов разработки-внедрения, даже если доступны еще не все компоненты. Когда требуется доступ к внешней системе, которая не может быть подключена к исследуемой, взаимодействие модулей можно эмулировать.

В ходе тестирования определяется, насколько применяемые форматы понимают различные компоненты распределенной системы, дублируется ли где-то информация, обеспечивается ли целостность данных и др. Тестировать приходится не только ИТ-системы, но и сами электронные услуги. Через программу «Гостест» (http://www.gos-test.ru) уже прошли Электронная Москва, а сейчас завершается проект в Саратовской области, где протестированы около 850 услуг. В процессе тестов было выявлены такие проблемы, как недоступность электронной услуги на портале (даже если она была опубликована в списке), проблемы межведомственного взаимодействия, а в половине случаев при воспроизведении услуги происходит сбой. Сейчас многие обнаруженные ошибки исправляются и, как уверяет Павел Гордейчук, директор по развитию компании «Гостест», реальное улучшение качества госуслуг можно ожидать только во второй половине следующего года.

Другие важные технологические аспекты информатизации госсектора - это коммуникации и видеосвязь. Как рассказал Владимир Гусев, менеджер по работе с госсектором, Polycom Россия, его компания поставила задачу сделать организацию сеансов видеосвязи предельно простой и доступной, чтобы один пользователь даже не задумывался о том, какие устройства или программные клиенты в наличии у другого пользователя. Сферы применения решений видеоконференцсвязи в госсекторе охватывает такие области, как, например, дистанционный прием сотрудников и населения, собеседование или консультации в удаленном режиме, образование, телемедицина, юриспруденция и судебная практика.

Передача видеосигнала по каналам связи зависит от их пропускной способности. Оператор может обеспечить любую ширину канала, но не скорость доставки пакета, на которую влияет задержка при доставке. Тем не менее, по мнению Леонида Денисова, регионального менеджера по России и СНГ Riverbed, решить проблему оперативной доставки данных несложно - в ассортименте компании уже есть аппаратно-программные комплексы для операторов связи, сервисных и облачных провайдеров, которые снижают задержки при передаче пакетов данных. Эти продукты обеспечивают LAN-оптимизацию, балансировку трафика и мониторинг сетей.

Планы на завтра

Помимо технологий, на конференции детально рассматривались вопросы, что уже достигнуто в сфере информатизации госсектора и что еще предстоит сделать... Открывший этот блок Максим Казак, главный редактор CNews, напомнил, что в соответствии с нормативными актами всего через два года основные услуги будут оказываться в электронном виде, а число документов личного хранения сократится с нынешних 18 до одного. Олег Фомичев, статс-секретарь-заместитель министра Минэкономразвития РФ, уточнил, что так быстро отказаться от всех «лишних» документов и заменить их одной универсальной электронной картой (УЭК) вряд ли получится, но именно за этот период планируется отказаться по меньшей мере от 70% документов, сохранив их где-то в архивах. Электронные услуги востребованы у населения - по оценкам Алексея Козырева, директора департамента развития электронного правительства, Министерство связи и массовых коммуникаций, в этом году ими воспользовалось около 25% граждан. Впрочем, при сохранении динамики заложенные в законе показатели достигнуты не будут. Поэтому соответствующие сервисы нужно популяризировать, а заодно упрощать доступ к уже доступным электронным госуслугам.

Предложенный Алексеем Козыревым проект (он уже находится на этапе реализации) предполагает упрощение регистрации на портале госуслуг, а также реализацию таких инструментов, как электронная запись на прием в органы госвласти, и доработку интерфейсов с точки зрения юзабилити. При создании аккаунта потребуется всего лишь подтверждение по смс, в дальнейшем для новой учетной записи станут доступными некоторые популярные информационные госуслуги. Кроме того, была озвучена идея того, что электронные госуслуги должны обходиться существенно дешевле, чем оказываемые в многофункциональных центрах. К системе межведомственного электронного взаимодействия, за счет которой, собственно, и обеспечивается исполнение госулуг, сегодня подключены 83 субъекта федерации, свыше 1200 региональных органов власти и 5600 органов местного самоуправления.

Еще один аспект информатизации госсектора связан с УЭК. Основная проблемы связана вовсе не с эмиссией, а с построением инфраструктуры для их применения. Пока налицо замкнутый круг: нет эмиссии, частный бизнес не вкладывает в развитие инфраструктуры, а нет инфраструктуры - карты представляют собой всего лишь кусок пластика с чипом. Алексей Попов, президент организации «Универсальная Электронная Карта», предложил все же привлечь частный капитал, напечатать необходимое число УЭК на пятилетний период, раздать их определенным категориям граждан, например льготникам, а затем начать активно создавать инфраструктуру. Эти карты могут применяться как средство оплаты на транспорте, как инструмент доступа к госуслугам и т.п. Следующая эмиссия, если за это время дозреет проект электронного паспорта, на который можно возложить весь функционал УЭК, может и не потребоваться. Если же правительство не успеет выпустить паспорт, то можно продлить действие УЭК еще на 5 лет.

Далеко не все услуги целесообразно переводить в электронный вид, поскольку затраты достаточно велики, а отдача мала. Прежде нужно расставить приоритеты. Кроме того, предлагается изменить сам принцип ввода услуги: сначала разбивать ее на условные блоки и затем уже оценивать, имеет ли смысл реализовывать ее на основном портале. Параллельно нужно доработать и интегрировать всевозможные реестры, обеспечив к ним доступ из ведомственных систем. Сейчас, как отметил ряд выступающих, в частности, Руслан Гаттаров, член Совета Федерации Федерального собрания РФ, смысла внедрять новые системы нет, нужно довести до ума сделанное.

Руслан Гаттаров оценивает ситуацию с электронным правительством как плачевную. При этом он поясняет, что реально программа не работает. МФЦ должно привести к тому, что будут развиваться бэк-офисы ведомств, но этого пока не происходит. СМЭВ тоже не работает. Инфоматы и электронные очереди хотя и выполняют свою функцию, все же не позволяют говорить о том, что программа «Электронное правительство» работает на полную катушку. К тому же подавляющее большинство госуслуг (даже называется цифра в 95%) на едином портале не работоспособно. Чтобы повысить отдачу от портала, нужно расставить приоритеты для госуслуг федерального и регионального уровня, исходя из них доработать и унифицировать действующие ИТ-системы, а также внедрить решения для сбора и обработки статистики.

Именно эти шаги были проделаны в Казахстане. Опытом реализации электронного правительства поделилась Бикеш Курмангалиева, заместитель председателя правления АО «Национальный инфокоммуникационный холдинг Зерде», Казахстан. И на технологическом и на нормативном уровне в стране закреплены многие аспекты информатизации. В частности, приняты единые реестры юридических лиц, недвижимости и прочих субъектов, запрещены на законодательном уровне какие-либо альтернативные их идентификаторы. Подключены основные инфраструктурные компоненты для обслуживания портала госуслуг, достаточно широко применяются электронные карты и записанные на них ЭЦП. В обозримых планах внедрение мобильного доступа к госуслугам, перенос в электронный формат всех разрешительных документов, а со следующего года стартует проект «Гособлако». Кроме того, активно популяризируются госуслуги - это делается и по оффлайновым каналам (некие аналоги российских многофункциональных центров), так и через онлайн. Все эти меры позволили Казахстану оказывать не только отдельные услуги, например выдачу документов или запись на прием, но и комплексные услуги, состоящие из связанных по цепочке сервисов.

Трансформация электронного правительства Казахстана началась в 2012 г.

Завершил обзор реализуемых сегодня программ информатизации госсектора Роман Сафронов, заместитель директора департамента информационных технологий и связи Министерства здравоохранения РФ. Несмотря на то, что и этот проект рядом экспертов резко критикуется (например, Руслан Гаттаров оценил его как провальный, отметив, что потрачены десятки миллиардов рублей на создание, по сути, электронной регистратуры), Роман Сафронов успокоил всех. На самом деле информатизация коснулась не только новых форм записи на прием ко врачу, но и многих других аспектов. Единая информационная система в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ) базируется на открытом ПО и обеспечивает поддержку управления системой медпомощи. В нее включены компоненты для записи к врачу в электронном виде, быстрого заполнения форм, заказа лекарств, а также доступа к личному кабинету. В целом ЕГИСЗ уже работает, разрабатываются сервисы для врачей, например диагностические системы, системы для оформления электронных рецептов и др. Добавим, что в Самарской области недавно стартовал пилотный проект по электронным больничным. Стоимость рабочего места оценивается в среднем 65 тыс. руб. с учетом компьютеров, сетевого оборудования, ЦОД и ПО.

Унификация ИТ сдерживает информатизацию

Завершила конференцию панельная дискуссия, на которой были подведены некоторые итоги информатизации и обсуждены многие озвученные в рамках основных сессий предложения, идеи и концепции. Провел ее Максим Казак, главный редактор CNews. К участию в дискуссии были приглашены руководители ИТ-служб ряда регионов, включая Санкт-Петербург, Краснодар, Пензенскую, Ярославскую, Тюменскую области, а также коллеги из Казахстана. Активное участие приняли в ней и другие посетители конференции.

Первая, вызвавшая бурное обсуждения тема, - целесообразность унификации информационных систем. Общее мнение было таково: унификация приведет лишь к усложнению, удорожанию информатизации. К тому же, как отметили некоторые участники, в частности Маргарита Маслова, заместитель директора Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра, сервис-ориентированная архитектура, на основе которой базируется большинство региональных ИТ-систем, решает задачу интеграции информационных систем без необходимости внутренних доработок. В силу специфики ряда регионов, их исполнительных органов власти, по словам Леонида Кесельбренера, заместителя председателя Правительства Республики Северная Осетия-Алания, унификация и вовсе невозможна. Иначе говоря, федеративное устройство России - это сдерживающий фактор на пути унификации ИКТ.

Бикеш Курмангалиева подметила, что состояние дел в Казахстане принципиально отличается от России. Региональную власть и региональные услуги с точки зрения управления как раз предполагается унифицировать, чтобы граждане независимо от места проживания получали необходимые сервисы в полном объеме.

На предложение оценить эффективность модели построения инфраструктуры - арендуемую облачную модель или внутреннюю - представители ИТ-подразделений региональных органов власти предпочли золотую середину: для каких-то задач подходят облака, а для каких-то - локальная инфраструктура. Дмитрий Гуртов подметил, что первая модель более управляемая и быстрее адаптируется под новые требования, хотя и согласился с тем, что далеко не все можно сделать в рамках облаков.

Электронное правительство, как и информатизация прочих сфер, включая образование, ЖКХ, здравоохранение, сегодня буксует. Этому было посвящено немало докладов на основной конференции. Еще одну из причин назвал Андрей Никуличев, председатель Комитета информационных технологий и телекоммуникаций Вологодской области - он считает, что из-за частых изменений в законодательстве приходится постоянно менять и ИТ. В Вологодской области с недавних пор введена практика аудита новых нормативных актов на предмет их влияния на информационные технологии.

Маргарита Маслова добавила в перечень ведомственную разобщенность и отсутствие единого центра компетенции в сфере ИТ на уровне государства. Вообще, идея создать в масштабах некое подобие единой ИТ-службы, возглавляемой наделенными необходимыми полномочиями CIO, понравилась всем участникам панельной дискуссии. К слову, такую же вертикаль управления хочет построить у себя и Казахстан.

В финале участники панельной дискуссии высказались о ключевых достижениях в сфере информатизации регионов. Все отметили, что за последние годы практически целиком была построена ИКТ-инфраструктура, и теперь стоит задача научиться правильно ее использовать, обучить чиновников, персонал и донести сервисы до потребителей, то есть до всех граждан страны.