Начало диалога Минкомсвязи с экспертным СЭД-сообществом

В своих действиях по обеспечению перехода органов государственной власти на безбумажный документооборот Минкомсвязи РФ намерено опираться на мнение независимого экспертного сообщества. И первый шаг в реализации этих планов уже сделан - 12 июля состоялось первое заседание Экспертного совета при Минкомсвязи по вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти.

Нужно напомнить, что более года назад в стране был озвучен курс на реализацию идеи "открытого правительства", в рамках которой, в частности, сформулирована "Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти" (утверждение ее запланировано на сентябрь 2013 г.), в которой одним из главных пунктов обозначено "совершенствование системы работы общественных, экспертных, консультативных советов (комиссий, рабочих групп) при федеральном органе исполнительной власти". Несколько таких экспертных советов при Минкомсвязи уже существовали и ранее, но только сейчас создана структура для обсуждения проблем электронного документооборота - она была сформирована приказом министерства № 116 от 24 мая 2013 г. В состав Совета, возглавляемого заместителем министра связи и массовых коммуникаций Олегом Паком, вошли 22 специалиста в области систем электронного документооборота (представители органов государственной власти, госкорпораций, НИИ, компаний-разработчиков и общественных организаций).

В настоящее время Минкомсвязи также работает над созданием еще одного экспертного совета по СЭД-тематике - по вопросам совершенствования правового регулирования в области применения электронной подписи. Наблюдатели подобную активность ведомства в этом направлении связывают с очередным импульсом, который делу перехода на безбумажный документооборот в стране придало принятие правительством в июне этого года плана "Повышения качества регуляторной среды для бизнеса", где тема формирования эффективной информационной среды является одной из главных.

В целом российское деловое СЭД-сообщество оценило все эти шаги профильного министерства весьма положительно, отмечая, что они могут стать действительно новым этапом во взаимоотношениях между госрегулятором, заказчиками и поставщиками СЭД, что, в свою очередь, будет способствовать ускорению внедрения эффективных ИТ-средств в стране, в том числе в государственных структурах.

Так, председатель совета директоров группы компаний "АйТи" Тагир Яппаров отметил, что общение представителей государства и бизнеса реально помогает быстрее решать стоящие перед отраслью проблемы, и такое взаимодействие особенно нужно для сферы СЭД: "Управление документами - это одно из самых зависимых от действий регулятора направлений ИТ. В последние годы его развитие заметно тормозится именно из-за нерешенности многих вопросов в нормативно-правовой области и отсутствия стандартов. Мы отлично понимаем, что снять эти проблемы не так-то просто, и помощь со стороны экспертов ИТ-отрасли может действительно быть полезной".

По мнению президента компании "ДоксВижн" Владимира Андреева, данная инициатива министерства в целом полезна, тем более что раньше особого взаимодействия между профильным ведомством и СЭД-бизнесом вообще не было, оно ограничивалось отдельными контактами с "приближенными" компаниями.

С ним согласен и председатель совета директоров компании "Электронные офисные системы" Владимир Баласанян: "До последнего времени СЭД-отрасль был обойдена вниманием регуляторов". При этом он уверен, что для своевременного выполнения постановления правительства № 890 от 6 сентября 2012 г. о переходе к безбумажному документообороту необходимо срочно регламентировать хотя бы наиболее очевидные вещи: форматы файлов документов, их визуальное представление, форматы взаимодействия СЭД. Запустить традиционные механизмы подготовки отраслевых стандартов - значит не вписаться в жесткие сроки правительственных документов. В этой ситуации решения нужно принимать быстро, а учитывая специфику и конкурентный характер рынка, делать это без поддержки экспертного сообщества крайне рискованно.

Однако, одобряя поворот чиновников к диалогу с СЭД-отраслью, представители ИТ-сообщества довольно осторожны в своих оценках того, насколько эффективно эта деятельность будет развиваться.

Возвращаясь непосредственно к прошедшему собранию Экспертного совета, отметим, что в его повестке дня изначально были сформулированы достаточно практические вопросы: обсуждение проектов двух конкретных документов (регламент межведомственного обмена документами и правила визуального отображения электронных документов), а также обмен мнениями о целесообразности разработки проекта единого федерального закона об электронном документе и электронной подписи. Олег Пак отметил важность этих вопросов, решение которых связано с реализацией постановления правительства № 890, согласно которому к 2018 г. между федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) должно быть организовано безбумажное электронное взаимодействие.

Организационные вопросы работы Совета в повестку дня явным образом не входили, но именно с них, что вполне естественно для первого собрания, началась данная встреча. Как можно понять из отзывов участников, пока не очень понятен сам формат работы Совета и его функции. Часть участников, в том числе Тагир Яппаров, считают, что основная деятельность Совета должна проходить в рамках рабочих групп по частным вопросам, которые могли бы готовить соответствующие документы и рекомендации для министерства. Мнение другой группы выразил Владимир Баласанян: "Министерство рассматривает Совет не как научно-совещательный орган, а как орган, осуществляющий экспертизу проектов решений регулятора. В этом плане можно изначально согласиться с такой трактовкой и, не тратя время на обсуждение регламента, заниматься наиболее актуальными вопросами регламентации электронного документооборота". Компромиссную позицию высказал Владимир Андреев: "Формат работы действительно пока не очень понятен. Первая встреча показала, что необходимы рабочие группы по отдельным частным вопросам, что собственно коллеги из министерства и обещали организовать. Хотя, на мой взгляд, польза будет и от работы чисто по экспертизе предлагаемых решений".

В качестве одного из практических вопросов на встрече обсуждалась тема определения базового формата файла воспроизведения электронных документов при взаимодействии органов государственной власти. Свое исследование представили специалисты НИИ "Восход", по мнению которых сейчас в качестве рабочего варианта следует использовать формат PDF/A в совокупности с XML. Однако хотелось бы обратить внимание на важность выработки регламентов работы Совета: пока не очень понятно, чем же на самом деле завершилось обсуждение данного вопроса. Так, в пресс-релизе министерства по итогам собрания говорится, что "эксперты в целом одобрили данные инициативы министерства, отметив при этом необходимость дальнейшей доработки предложений и представленных документов. На следующее заседание Экспертного совета запланировано их утверждение".

В то же время участники встречи от ИТ-сообщества в своих отзывах в социальных сетях отмечают как раз довольно слабую проработку докладчиками данного вопроса, говорят о необходимости его более серьезного изучения и проведения дополнительных обсуждений. Отметим, что, к сожалению, официальные протоколы заседания, где должны быть зафиксированы принятые решения, пока для публичного анализа не доступны.

Еще одна тема прошедшего совета - целесообразность разработки проекта единого федерального закона об электронном документе и электронной подписи. Здесь мнения также разделились, хотя большинство все же высказалось за то, чтобы провести анализ действующей нормативной правовой базы в части безбумажного электронного взаимодействия, а потом уже решать вопрос или о ее доработке, или о создании нового закона. В результате было принято коллегиальное решение провести дополнительный анализ существующего законодательства, хотя кто и в какой срок это должен сделать пока не очень понятно.

В целом представители российских СЭД-разработчиков оценили прошедшую встречу весьма позитивно. "Независимо от последующей судьбы Совета и его решений (которые еще должны быть доработаны, оформлены и согласованы), считаю состоявшееся мероприятие крайне важным, даже знаменательным, - сказал Владимир Баласанян. - Впервые один из регуляторов отрасли не только предложил какие-то технологические решения, но и счел необходимым обратиться к экспертному сообществу за поддержкой. Это, по сути, отражает и возросшую роль безбумажных технологий в управлении и понимание невозможности принятия значимых решений без участия экспертного сообщества".

Владимир Андреев отметил, что сейчас у экспертного сообщества появляется хоть какая то возможность влиять на решения, принимаемые в области автоматизации электронного документооборота и стандартизации, и теперь станет возможным заранее понимать, куда движется процесс: "Мне показалось, что коллеги из Минсвязи настроены конструктивно и готовы прислушиваться к мнению сообщества, а насколько эффективно этот процесс будет развиваться, покажет время".

В свою очередь Тагир Яппаров подчеркнул, что налаживание диалога между регулятором и отраслью, которая более двадцати лет назад изначально формировалась на рыночных условиях - дело не простое, требующее последовательных усилий со стороны не только собственно госструктур и бизнеса, но и всего СЭД-сообщества, включая, конечно, и потребителей, и независимых экспертов. "Сделаны первые шаги, и мы должны быть готовы двигаться дальше, понимая, что сложностей во взаимодействии еще очень много", - заключил он.